檢察日報丨八畝黑土地的復耕路

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檢察日報丨八畝黑土地的復耕路

時間：2023-04-21　　作者：　　新聞來源：【字號：大 | 中 | 小】

△檢察日報2023年04月19日第05版△

圖①：四平市、梨樹縣兩級檢察院干警運用無人機對土地全貌進行勘測。

圖②：辦案檢察官到某鎮政府了解土地恢復和保護情況。

圖③：梨樹縣富饒肥沃的黑土地資源。

黑土地素來被認為是世界上最肥沃的土壤。2020年7月，習近平總書記在吉林考察時強調，采取有效措施切實把黑土地這個“耕地中的大熊貓”保護好、利用好，使之永遠造福人民。

為切實落實習近平總書記的重要指示精神，推動整治違法占用、破壞黑土地等問題，吉林省檢察機關通過不斷深化行政檢察監督、采取一系列行之有效的措施，打通黑土地保護“最后一公里”，使一塊塊“問題耕地”變成“希望的田野”。

2023年3月，吉林省梨樹縣檢察院辦理的一起行政處罰決定監督案入選最高人民檢察院、自然資源部聯合發布的土地執法查處領域行政非訴執行監督典型案例，為全省乃至全國檢察機關扛穩糧食安全保護責任、辦理同類型案件提供了寶貴經驗。

一年之計在于春，一年好景在春耕。四月，吉林省梨樹縣某鎮的一處耕地上春潮涌動，翻地整地、運送農資……農民們忙碌的身影與黑土地交相輝映，繪出一幅活力盎然的春耕圖景。

可就在幾年前，這處耕地上還存在著違法搭建的飯店、洗車場，以及后來違建被拆除后遲遲沒有得到清運的建筑垃圾……

違建拆除后

這片黑土地上仍堆滿廢墟

2017年4月，王某未經批準，擅自占用梨樹縣一國道旁的8.02畝耕地私建飯店、洗車場。同月，梨樹縣國土資源局（機構改革后稱梨樹縣自然資源局，以下統稱“縣自然資源局”）執法人員巡查發現王某的違法行為，立即予以口頭制止。隨后，該局向王某下達了《責令停止違法行為通知書》，并于2017年7月作出行政處罰決定，責令王某退還違法占用的土地，限期十五日內拆除違法建筑物及設施，恢復土地原狀，并處罰款26748.75元。

洗車場和飯店就在國道邊兒上，生意都不錯，王某覺得交完罰款躲一段時間這事兒就過去了。于是在收到處罰決定書后，他僅繳納了罰款，既沒有拆除違法建筑物及設施、恢復土地原狀，也沒有在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟。

梨樹縣自然資源局依法催告未果后，向縣法院申請強制執行。法院經審查后裁定準予執行，明確由梨樹縣政府組織實施退還土地、拆除違法建筑物及設施，恢復土地原狀。直到2018年，縣政府組織相關部門對某鎮類似違法建筑進行統一拆除，王某才不得不自行拆除了違法建筑物及設施。

2020年8月，梨樹縣檢察院啟動“黑土地保護行政非訴執行”專項行動，派員前往該地塊了解情況時，發現該處土地被砂石和建筑垃圾覆蓋，地上停放著多臺報廢車輛，原本早該得到正常耕種的黑土地，依舊是一片廢墟。

分三步調查

耕地恢復責任該由誰來落實

“8.02畝黑土地是什么概念？以玉米這類緊湊型作物為例，一畝地可以種幾千株，如果土地一直荒廢下去，損失是不可估量的?！崩鏄淇h檢察院辦案檢察官齊貴雙在接受記者采訪時介紹說。

發現上述監督線索后，梨樹縣檢察院制定了“卷宗審查+實地踏查+走訪調查”的“三步走”方案。先調閱縣法院、縣自然資源局卷宗，捋清該案的處罰、執行過程。之后，對案涉地塊進行現場踏查，以拍攝照片、錄制視頻等方式固定耕地未恢復的證據。第三步緊隨其后——檢察官走訪了縣自然資源局、法院、鎮政府以及村委會，并向王某本人詢問情況，全面明晰當事人和相關部門的法定職責和履職情況。

經過綜合分析，檢察機關找到了癥結所在：當事人王某認為，其主動繳納了罰款并拆除了違法建筑物及設施，算是完全履行了法定義務，且在他心中始終有一個“心結”沒有打開，那就是自己的“生財之道”被堵死了，這讓他的抵觸情緒一直十分強烈。

縣自然資源局認為，他們督促王某拆除了違法建筑物及設施，也完成了法定職責。那么，在法院裁定本案由縣政府組織實施執行內容的情況下，恢復耕地的責任到底該由誰來落實？鑒于此，檢察機關認為，明確該地塊的復耕責任是突破此案的關鍵。

找到責任人

廢墟重新變成莊稼地

如何破解土地復耕責任無法落實的難題？如何凝聚合力打通復耕的“最后一公里”？梨樹縣檢察院及時牽頭，與縣政府、縣自然資源局召開座談會，共同探求解題之道。

“根據相關法律法規和專業部門的意見，在涉及土地恢復的行政處罰案件中，違法行為人未履行土地恢復義務時，需通過向法院申請強制執行來督促解決。在法院作出準予強制執行的裁定后，若執行內容仍未得到全面履行，相關部門要繼續履行監管職責。本案中，縣自然資源局仍需繼續履行恢復土地耕種條件的監管職責?！弊剷?，檢察機關明確告知某縣自然資源局應當履行的職責。

“之前我們認為違法建筑物及設施拆除了，履職就完成了。聽了檢察院的說明后，我們意識到工作還要做得更深更細?！苯涍^溝通，縣政府、縣自然資源局就解決耕地恢復落實不到位問題與檢察機關達成一致。

在獲得行政機關的認可后，2020年8月，梨樹縣檢察院以公開宣告方式，向縣自然資源局送達檢察建議，建議該局在法院裁定執行后，針對執行主體仍未恢復土地原狀的行為，及時履行監督管理職責，并同步向縣政府匯報執行情況，做好對被執行人的勸解引導工作，推動案涉土地盡快恢復耕種。

收到檢察建議后，縣自然資源局高度重視，多次召開專題會議研究檢察建議落實措施，層層梳理土地執法查處領域的監管難點、堵點，明確了自身在耕地保護中的主體責任，并成立整改工作領導小組。然而，就在復耕工作準備推進時，事情再度陷入僵局。

“我已經按照要求繳納罰款，洗車場和飯店也沒了，飯碗都被你們砸了，這事兒過去兩年多了又說要清運垃圾，還有完沒完？我沒錢！”當事人王某收到縣自然資源局發出的通知后，情緒十分激動。

“王某拒絕清運該地塊上的建筑垃圾，對洗車場和飯店被拆除一事始終耿耿于懷，不愿意配合工作?！被貞浧甬敃r推進復耕工作遇到的難題時，辦案檢察官齊貴雙苦笑道。

幾次與王某溝通不成，縣自然資源局就案涉地塊的耕地恢復問題召開多部門磋商推進會，并邀請檢察機關參加。在了解完行政機關前期的履職情況后，梨樹縣檢察院就解決土地復耕問題提出建議，參會各部門共同確定了“以勸導違法行為人為主、行政機關代履行為輔”的工作思路。隨后，該院與縣自然資源局、縣政府等共同制定了案涉地塊耕種條件恢復方案，明確了工作內容、整改時限和職責分工。

“咱們縣是國家糧食主產區之一，更是種植玉米的黃金地帶。如果這塊地上的廢棄物不清運，就不能種莊稼，損失會逐年遞增。你雖然繳納了罰款、拆除了違法建筑物及設施，但拒不清運建筑垃圾的行為一樣嚴重破壞耕地資源。如果大家都像你一樣，有多少人要餓肚子？”按照磋商會達成的共識，檢察機關和相關部門多次對王某開展釋法說理，對恢復土地原狀的標準、拒不執行的后果等進行了逐一釋明。

“我現在算是真正明白了，恢復土地原狀不僅要拆除違法建筑物和設施，還得讓土地恢復種植條件才行，這回我不犯糊涂了，我愿意自行恢復土地原狀！”在檢察建議制發一個月后，王某終于認識到了自身行為的危害性，并在縣自然資源局的協助下，清運了案涉地塊上的建筑垃圾等廢棄物，對被占用的黑土地進行了復耕復種。

為保證黑土地恢復到耕地標準，梨樹縣檢察院還邀請了中國農業大學吉林某實驗站的工作人員共同前往整改現場進行勘查。經檢測，案涉地塊耕地功能已經恢復。

“之前這塊地上是飯店、洗車場，房子拆除后是一片廢墟，如今終于變成莊稼地了，相信今年的收成能更好！”今年3月，梨樹縣檢察院檢察官龔殿勤在對該地塊進行整改“回頭看”時，春日里生機勃勃的農忙景象讓他倍感欣慰。

從個案到類案

延伸辦案觸角加強溯源治理

該案成功辦結后，檢察官們并未停下履職腳步。他們經過多次走訪踏查了解到，轄區內還存在同類案件。

如何積極開展類案監督？如何解決行政執法和執行中存在的普遍性、傾向性問題？梨樹縣檢察院決定以辦案“小切口”促推破壞黑土地行為的“大治理”，在四平市檢察院的指導下，制定出臺《關于進一步加強黑土地保護非訴執行工作的實施意見》，以“兩級院一體聯動、內外部協作配合”的工作模式，組成黑土地執法查處領域行政非訴執行監督專案組，以轄區內耕地未恢復、罰款未繳納、拆除違建后再次建設等違法現象為監督重點。

專案組雙管齊下，通過縱向深挖與橫向聯合兩條途徑打開監督局面。專案組調閱了2017年以來涉耕地執法查處領域的相關卷宗160余本，現場排查耕地地塊70余處，與自然資源部門開展案件研討會6次，最終確定27起案件屬于法院裁定執行后仍需要自然資源局履行監管職責的案件，由檢察機關向自然資源部門進行專題反饋，通過一地一檔案、一案一銷號的方式持續跟蹤監督。

接到專題反饋后，自然資源部門積極配合，專門制定了耕地類行政非訴執行案件執法流程圖，成立工作專班，確保包地到人，保證全面整改，最終實現復耕黑土地20.23畝，督促收繳罰款34814.65元，促使55749.7元罰款進入執行程序，拆除違法建筑物及設施1540平方米。

在縱向查找遺留問題的基礎上，為切實彌合黑土地保護領域行政執法與非訴執行過程中的監管疏漏，尋求黑土地保護的“最大公約數”，梨樹縣檢察院與縣自然資源局、公安局、林業局、水利局、稅務局、環保局、農業農村局、農村經濟管理總站等8個單位聯合召開黑土地保護工作聯席會議，總結前期各方協作配合經驗，梳理、分析、破解拆除違法建筑物及設施、恢復土地原狀中面臨的行政執法和執行難題，并聯合制定了《關于建立開展黑土地保護工作協作機制的意見》《關于運用一體化辦案機制辦理行政檢察監督案件工作指引》，構建信息共享、溝通順暢、有序銜接的黑土地保護大格局。

此外，為全力做好黑土地保護的“后半篇文章”，梨樹縣檢察院還聘任了53名黑土地保護監督員，實現對土地恢復情況的實時監督，并與中國農業大學吉林某實驗站等科研單位共同簽訂戰略合作協議，促進專家人才、科研資源共享，為制定科學復墾方案、監測土地耕種條件恢復情況提供全方位的智力支持。

記者了解到，該院的經驗做法在四平市得到推廣。截至目前，全市共辦理土地執法查處領域行政非訴執行監督案件216件，涉及黑土地568.78畝。

“吉林是全國產糧大省，檢察機關以法治之力將最嚴格耕地保護政策落實落細是義不容辭的責任。要充分發揮典型案例的示范作用，切實提升我省檢察機關在黑土地保護領域的履職水平，為牢牢守住耕地紅線、保障國家糧食安全貢獻檢察力量?！奔质z察院副檢察長王任剛說。

來源/檢察日報

最高人民檢察院正義網